DE QUELS MÉCANISMES DE CONTRÔLE D’APPLICATION LA CHARTE SOCIALE EST-ELLE ASSORTIE ? 

[Les Juris.Fiches traitent à chaque fois d’une question juridique spécifique, sous la forme d’une fiche synthétique et légère. Toute bibliographie en est volontairement exclue. Les fiches portant sur un même objet sont regroupées dans une “série”. Le lecteur pourra contribuer à améliorer les fiches par ses commentaires.]

A l’instar de la plupart des instruments relevant du droit international des droits de l’homme, la Charte est adossée à un dispositif de garantie à deux piliers, l’un institutionnel, l’autre procédural.

Les organes de la Charte.

Pluralité. Dans les textes comme en pratique, les organes de la Charte sont au nombre de quatre : le Comité européen des droits sociaux (CEDS), le comité des ministres, le comité gouvernemental et l’Assemblée parlementaire. Le premier est un comité d’experts fort aujourd’hui de 15 membres. Les trois autres sont, comme leurs noms le laissent entendre, formés de représentants des exécutifs (comité des ministres et comité gouvernemental) et parlements nationaux (Assemblée parlementaire).

Centralité du Comité européen des droits sociaux (CEDS). Ce pluralisme institutionnel est ainsi construit qu’il comporte en son centre, comme institution principale, le CEDS. Cette place de choix est liée au fait que des trois organes, c’est le CEDS qui est chargé, à proprement parler, de la mission de contrôle européen. Il lui revient, en effet, d’apprécier, au terme de l’une des procédures dont il sera question plus loin, la conformité du droit et des pratiques des Etats parties à la Charte, et de rendre une décision définitive à cet égard. Ce pouvoir du dernier mot en droit a été, pendant un temps, contesté par le Comité des ministres, lequel a cru, dans certaines affaires, pouvoir s’instituer en instance de recours. Mais cette pratique, qui va clairement à l’encontre de la lettre et de l’esprit de la Charte a été abandonnée, et on peut se demander si la résistance farouche du CEDS n’y est pas pour quelque chose. En définitive, le Comité des ministres remplit désormais strictement la fonction qui lui est dévolue par les textes, et qui est d’ailleurs la même dans son principe que dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme, à savoir assurer le suivi de l’exécution des décisions du CEDS, notamment en recommandant aux Etats les mesures qu’il juge appropriées. Quant au Comité gouvernemental son rôle se limite à aider le Comité des ministres en préparant ses travaux, tandis que l’Assemblée parlementaire a cessé de jouer tout rôle spécifique dans le cadre des procédures de la Charte.

Les procédures de contrôle

L’action de ces organes, spécialement celle du CEDS, s’inscrit dans le cadre de deux procédures distinctes mais, à certains égards, complémentaires.

La procédure de contrôle sur rapports est historiquement la première. Elle était prévue dès le texte de 1961, et a été la seule procédure disponible jusqu’à la création de la procédure de réclamations collectives, en 1995.  Il est à noter que cette procédure a été amendée en 1991 afin d’en améliorer le fonctionnement. Le mécanisme repose ici sur l’obligation pour les Etats parties de soumettre périodiquement un rapport sur l’application de la Charte sur leurs territoires. Cette périodicité est de 2 ans pour les dispositions qui font partie du « noyau dur » de la Charte et de 4 ans pour toutes les autres dispositions. Après examen des rapports, le CEDS arrête des « conclusions », et ce au regard de chaque disposition de la Charte liant l’Etat considéré. Ces conclusions sont, soit  « négatives » soit « positives » et s’analysent en des constats de violation, dans le premier cas, et de non-violation dans le second.

La procédure de réclamations collectives représente, quant à elle, l’innovation majeure de ces dernières décennies, dans laquelle les rédacteurs du Protocole de 1995 ont vu un vecteur d’effectivité de la Charte. Elle l’est principalement parce qu’elle obéit à une logique juridictionnelle qui tranche d’avec la procédure de rapports. En effet, il s’agit d’une procédure de recours, au cours de laquelle les prétentions des parties sont débattues contradictoirement devant le CEDS pour aboutir à une décision de ce dernier statuant en droit. S’agissant d’une procédure de droit international, la partie défenderesse est dans tous les cas l’Etat. Quant à la partie demanderesse – partie réclamante selon la terminologie de la Charte – elle ne pourra être, en vertu du Protocole de 1995, que l’une des organisations suivantes, sous réserve que soient respectées certaines conditions : les organisations patronales et syndicales internationales et nationales ; les, les organisations non-gouvernementales internationales et nationales. Le recours ne pourra, par ailleurs porter que sur des « situations », c’est-à-dire sur les conséquences objectives et non individualisées d’une législation, d’une réglementation ou d’une pratique générales. Il s’agit là d’une spécificité remarquable de la procédure : elle permet d’évaluer l’impact global d’une législation au regard de la norme européenne là où d’autres procédures se limitent à l’application de celle-ci dans les cas individuels ; ce dont il découle que le Comité, à travers le contrôle objectif qui lui est confié, pourra saisir le dysfonctionnement juridique à sa racine, et si son entreprise réussit, il aura éliminé la cause même de celle-ci, plutôt que des conséquences circonscrites à une personne déterminée. Une autre spécificité mérite d’être relevée : c’est que, précisément en raison de ce caractère collectif du recours, il n’y aura pas besoin d’épuiser tous les recours internes avant de se présenter devant le Comité, comme c’est le cas dans toutes les procédures internationales et européennes hors Union européenne. Cette indifférence à l’égard de la règle de l’épuisement des recours nationaux présente un avantage considérable : celui de saisir précocement toute norme litigieuse au regard des exigences de la Charte sans attendre que naisse et aboutisse un contentieux national qui peut durer jusqu’à 5, voire 10 ans.

Bibliographie sur la Charte sociale

JFAK