CHANGEMENT DE CIRCONSTANCES, CHANGEMENT D’AVIS

Dans un précédent billet publié sur ce blog et repris par le site AfriqueNews, intitulé “Centrafrique : Chantier constitutionnel annoncé. Soyons sérieux”, j’avais pris le parti de ne pas examiner point par point l’esquisse de projet de révision constitutionnelle présentée alors, le 18 mars 2014, par le Président du Conseil national de transition (CNT), M. Alexandre Ferdinand Ngendé.

Il ne s’agissait pas d’une esquive. Cette retenue était dictée par la conviction que l’œuvre constituante appartient au peuple centrafricain et à lui seul, même si celui-ci doit agir à travers des représentants qu’on l’aura mis en mesure de se donner ; dictée aussi par la conviction que participait à cette œuvre fondamentale – et nécessairement refondatrice – autant, en amont, la détermination des grands principes d’organisation et d’animation de l’Etat que, en aval, l’approbation des règles constitutionnelles qui viennent traduire dans le réel politique ces principes.

Je n’ai pas changé d’avis, mais les circonstances m’obligent à revenir sur cette position de principe. En effet, depuis lors, le processus constituant est engagé. Et mal engagé.

Mal engagé d’abord parce qu’il n’est qu’improvisation de la part de membres du CNT qui, pour beaucoup, n’ont pas su se hisser à la hauteur de la tâche visionnaire et structurante que cet organe s’est, indument à mon sens (voir le billet cité plus haut), arrogé. Faute de conscience politique d’Etat ou de compétence juridique ? On ne saurait le dire.

Mais le processus est aussi mal engagé parce que, si on s’en rapporte à une déclaration récente du même Président du CNT, c’est de la « communauté internationale », et plus précisément tout à la fois de la France, de l’Union européenne et des Nations-Unies, qu’on attend les directions qui devront être suivies par les constituants centrafricains, voire même qu’on espère la rédaction directe de cet acte fondamental, caractéristique pourtant de l’identité d’un peuple et de son génie. Il faut se faire à l’évidence : les mauvaises habitudes, les funestes errements qui ont conduit le pays dans cette spirale de dissolution de l’Etat et de dislocation de la nation sont toujours vivaces.

J’ose cependant croire qu’il est encore possible de changer, de procéder autrement ; et surtout qu’il est encore temps de convaincre qu’il faut, qu’il est vital de procéder autrement : parce que le projet de départ et les rares échos que l’on a des travaux constituants du CNT sont d’une incohérence, et même à certains égards d’une absurdité telle, qu’on ne peut attendre rien de bon de la révision constitutionnelle en cours.

La preuve par l’absurde donc. A vrai dire je ne choisirai qu’un exemple pour faire cette preuve. Il porte sur un point qu’on considèrera, a priori, comme marginal. Mais ce choix est délibéré. Il vise à montrer que même des questions parmi les plus anodines peuvent engager la cohérence du dispositif constitutionnel dans son ensemble, et au final la cohérence, l’autorité et, dans le cas qui nous intéresse, la pérennité de l’Etat.

FOCUS SUR L’INITIATIVE LÉGISLATIVE

L’exemple que j’ai choisi est celui de l’initiative législative. Je suis convaincu que si l’on demandait à des citoyens éclairés de dresser une liste des questions constitutionnelles qu’ils jugent majeures, celle de l’initiative en matière de lois n’y figurerait pas.

Elle n’a pas moins son importance.

Il n’est pas besoin d’insister sur la fonction ou, tout simplement, l’utilité de la loi dans un Etat moderne. C’est à travers elle que se manifeste la volonté des gouvernants et, partant, celle de la collectivité politique que l’on appelle « peuple » ou « nation ». C’est elle aussi qui transporte les commandements qui régissent le comportement et les activités de tous ceux qui sont soumis à l’autorité de l’Etat. Dans les Etats démocratiques cet acte est adopté par le Parlement. Cette compétence là d’adoption de la loi n’est pas en cause ici. Reste que, pour que la loi soit votée par cet organe, elle doit avoir été préalablement proposée. Et le débat constitutionnel en Centrafrique aujourd’hui, du moins au sein du CNT, porte précisément sur le point de savoir à qui doit être dévolu ce rôle d’agent de proposition et, en définitive le pouvoir d’initiative dont il est la manifestation.

Que prévoit à cet égard la Constitution à réviser ?

1-    Que « Le président de la République a l’initiative des lois » (article 27, paragraphe 1, 1^ère phrase).

2-    Que « L’Assemblée nationale se prononce sur les projets de lois déposés sur son bureau par le président de la République et le Gouvernement ou sur les propositions de lois déposées par les membres de l’Assemblée nationale » (article 60).

3-    Que « L’initiative des lois appartient concurremment au président de la République, au Gouvernement et aux députés » (article 65, paragraphe 1).

Et que projette le CNT ?

Il nous faut nous reporter à la déclaration de son Président en date du 18 mars 2014 : « Article 27, 58 et 60 : Le président de la République a l’initiative des lois. Selon l’article 58, il se prononce sur les projets déposés sur son bureau par le Gouvernement ou sur les propositions de lois déposées par les membres de l’Assemblée nationale. Mais selon l’article 65, l’initiative des lois appartient concurremment au Président de la République, au Gouvernement et aux députés. Qui fait quoi? L’initiative des lois doit donc appartenir à tous les élus de la nation: Députés, Ministres et Président de la République ».

Que faut-il comprendre de cette déclaration quant au projet de révision ? Rien de très clair. Au moins deux interprétations sont possibles.

Interprétation n° 1 : le projet est de confier le pouvoir d’initiative des lois au Président, aux ministres collectivement et aux députés. On se demande alors où est la différence par rapport au dispositif constitutionnel existant, puisque c’est une manière de dire que cette initiative appartient concurremment aux trois instances citées, ce que prévoit précisément l’article 65 de l’actuelle Constitution. Répétition de l’existant donc. Mais si tel est cas, pourquoi appeler l’exercice « révision », plutôt que « répétition », « reproduction », etc. ?

Interprétation n° 2 : Le projet est de confier le pouvoir d’initiative des lois au Président, à chaque ministre et à chaque député. Cette interprétation paraît plus vraisemblable que la première, plus en adéquation avec l’idée générale qui sous-tend l’ensemble du processus constituant, et qui est de minorer le pouvoir présidentiel en dressant devant lui une forêt de contrepoids. Reste maintenant à savoir ce qu’une telle réforme peut impliquer quant au fonctionnement des institutions et de l’Etat.

Peut-être un exemple le donnera à voir mieux que des abstractions. Exemple donc, fictif évidemment :

Le Président en exercice souhaite voir adopter une loi établissant un nouveau régime d’acquisition des terres. Il fait rédiger un projet de loi. Le premier ministre n’est pas d’accord avec le Président, il estime que dans un pays comme la Centrafrique la liberté d’établissement sur toute terre vacante est une liberté fondamentale de chaque citoyen. Cette liberté n’étant pour l’heure pas garantie, le chef du Gouvernement estime devoir rédiger à son tour un projet de loi, mais tendant à l’affirmation juridique de cette liberté. Le ministre des mines est d’accord avec le Président, mais il estime qu’il conviendrait d’adopter plusieurs lois spéciales, traitant respectivement des terres agricoles, des zones minières, des réserves de chasse, etc. ; et compte tenu de son domaine de compétence ministériel il rédige pour sa part un projet de loi relatif aux zones minières. Le ministre de l’agriculture, celui du tourisme, mais aussi celui des affaires étrangères (parce que la question engage la relation avec les pays étrangers à travers leurs entreprises n’est-ce pas …) s’en mêlent eux aussi. Et je vous passe le joyeux tohu-bohu au Parlement où les députés rivalisent d’inventivité afin de s’attirer le bénéfice politique d’une législation qui touchera une très grande majorité de la population…

L’image qui s’impose au vu de tout cela ? Celui d’un bordel qui n’a rien de joyeux, d’un Etat à la dérive faute de pouvoirs structurés et ordonnés. Et pendant que se nouent ces batailles, que deviennent les citoyens ? …

LEÇONS DE CHOSES CONSTITUTIONNELLES…

De cela que peut-on tirer comme évidences ?

Premièrement, que l’entreprise constituante n’est pas une affaire pour amateurs ; qu’elle suppose une hauteur de vue permettant de porter l’intérêt supérieur de l’Etat et de la nation ; mais aussi qu’elle suppose une maîtrise technique minimale pour concevoir les agencements, notamment institutionnels, qui sont les plus à même de servir cet intérêt supérieur.

Deuxièmement, que les moindres mécanismes constitutionnels engagent une certaine idée de l’Etat et du régime politique. La distribution du pouvoir d’initiative des lois, par exemple, ne serait assurément pas la même suivant que l’on opte pour un régime présidentiel, un régime parlementaire ou un régime mixte.

Troisièmement et enfin, que pour traduire dans la procédure législative la réalité du régime politique choisi, il faut savoir user des différentes techniques qui ont trait à la législation, et savoir les doser ; bref savoir articuler droit d’initiative et droit d’amendement ; pouvoir de définition de l’ordre du jour du Parlement, et pouvoir d’opposition aux initiatives intempestives et nuisibles qui ne manquent jamais ; pouvoir de vote de la loi et compétence de promulgation, etc. Tous ces éléments se tiennent, forment un tout, qui doit être pensé comme ensemble, et en étant guidé par un impératif : celui de la cohérence.

Travail exigeant donc que celui de rédiger une Loi fondamentale ! Travail lourd de responsabilité aussi, ainsi que de longue haleine.

Pourvu que cela soit enfin entendu !

JFAK (Jean-François Akandji-Kombé).