L’extension des compétences communautaires et la multiplication des politiques de l’Union européenne se sont traduites par une expansion régulière des normes du droit communautaire1, qui s’appliquent dans les Etats membres à tous les sujets de droit soumis à leur juridiction. Il s’agit non seulement des règlements du Parlement et du Conseil, qui sont d’effet direct, mais aussi des directives, dont les dispositions suffisamment précises créent des droits dans le chef des ressortissants des États membres et peuvent être invoquées devant les juridictions nationales, mais aussi des décisions de la Commission, qui peuvent porter sur des décisions ou des comportements de ces sujets de droit dans les domaines où elle est habilitée à agir, comme en matière de concurrence, et des multiples communications qui anticipent et préparent l’évolution du droit dérivé.

Les collectivités locales, comme tous les autres sujets de droit à l’intérieur des États membres de l’Union européenne, sont tenues au respect du droit communautaire quand elles sont destinataires de ses normes, et peuvent aussi l’invoquer en leur faveur ou en défense devant les juridictions nationales ou devant les juridictions communautaires, comme par exemple en matière d’aides d’État. Mais les collectivités locales ne sont pas des sujets de droit comme les autres. Au regard de l’obligation de loyauté qui oblige les États à garantir l’application uniforme du droit communautaire sur leur territoire, les collectivités locales sont des pouvoirs publics dont les actes sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’État membre devant les juridictions communautaires, et qui, comme toutes les administrations, sont tenues de faire prévaloir l’application du droit communautaire sur des dispositions nationales contraires. Comme l’a exprimé la Cour de Justice, dès lors qu’une disposition d’une directive est inconditionnelle et suffisamment précise, et que les particuliers peuvent s’en prévaloir, non seulement les juridictions nationales, mais aussi « tous les organes de l’administration, y compris les autorités décentralisées, telles les communes, sont tenus d’en faire application » ; en d’autres termes, « tout comme le juge national, une administration, y compris communale, a l’obligation de l’appliquer » (CJCE 22 juin 1989 « Fratelli Costanzo Spa c. Comune di Milano », aff. C-103/88, par.32 et 33). On le voit, le droit communautaire ne distingue pas, au sein des administrations de l’État, les collectivités locales des autres autorités. Cette position s’explique par la nature de l’Union européenne, qui est une union d’États, un « Staatenverbund », selon l’expression employée par la Cour constitutionnelle allemande ; seuls les États membres ont des obligations au regard du traité envers l’Union et envers les autres États membres.

Or, tous les États membres de l’Union européenne ont également signé et ratifié, dans le cadre du Conseil de l’Europe, la Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985. Cette Charte est un traité international au terme duquel les États signataires s’engagent à respecter un certain nombre de principes fondamentaux concernant le statut et les pouvoirs de leurs collectivités locales. Ils ont pris ces engagements parce qu’ils considèrent que « les collectivités locales sont l’un des principaux fondements de tout régime démocratique » (Préambule de la Charte, par.3).

Ces engagements rejoignent les principes sur lesquels se fonde l’Union européenne. Selon le préambule du traité relatif à l’Union européenne, les États signataires déclarent s’inspirer des « valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit ». Dans ce cadre, au sein de l’Union européenne, il est donc parfaitement légitime que les États membres veillent au respect de leurs engagements en matière d’autonomie locale, considérés comme « l’un des principaux fondements de tout régime démocratique ».

Il convient à cet égard de souligner que la Charte de l’autonomie locale n’expose nullement un modèle d’organisation de l’État ou de l’administration locale auquel les États parties devraient se conformer. Les principes qu’elle énonce peuvent être réalisés dans des systèmes constitutionnels et administratifs très différents, mais qui partagent des valeurs communes. Une comparaison, même superficielle, des réformes ayant affecté les systèmes d’administration locale des États signataires de la Charte au cours des dernières décennies, suffit pour constater que son application n’a pas déterminé une harmonisation de ces systèmes.

Cependant, il semble que, dans le fonctionnement de l’Union européenne, les États membres aient accordé une attention insuffisante aux répercussions de ses politiques et des normes communautaires sur l’autonomie locale, c’est-à-dire sur les engagements qu’ils ont pris en ratifiant la Charte de l’autonomie locale. Or, selon le Comité des Régions, 50% des actes législatifs de l’Union européenne affectent les collectivités locales. Cette préoccupation n’est pas tout à fait nouvelle. Rappelons que c’est au moment de l’Acte unique européen que, sous l’impulsion des Länder allemands soucieux que leurs prérogatives constitutionnelles ne soient pas affaiblies par l’intégration européenne, le principe de subsidiarité a été tiré de l’oubli. La même question se pose aujourd’hui à propose des collectivités locales.

Le concept d’autonomie locale est défini par l’article 3 de la Charte :

« 1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

« 2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi ».

Il comporte donc à la fois une liberté d’action et une autonomie institutionnelle fondée sur le principe démocratique. La Charte précise en outre la portée de l’autonomie locale à l’article 4, notamment dans les paragraphes 2 à 4 :

« 2. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.

3. L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie.

4. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ».

Le paragraphe 2 correspond à ce l’on appelle souvent la « clause générale de compétence », et le paragraphe 3 au principe de subsidiarité. Le paragraphe 4 a pour but de protéger les compétences locales ; mais la primauté du droit communautaire peut avoir pour effet d’entraîner de telles limitations en dehors des formes que la Charte impose.

L’article 9 de la Charte porte sur les conditions financières de l’autonomie locale. Selon le paragraphe 2, les ressources financières des collectivités locales doivent être « proportionnées à leurs compétences », et selon le paragraphe 4 les systèmes financiers sur lesquels reposent ces ressources doivent être suffisamment diversifiés et évolutifs pour suivre « l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences ». Or, la mise en œuvre du droit communautaire détermine souvent une augmentation de ces coûts pour les collectivités locales.

Les obligations des États au regard de la Charte de l’autonomie locale ont donc nécessairement un prolongement dans le fonctionnement de l’Union européenne, et les nouvelles dispositions introduites par le traité de Lisbonne paraissent donner une base nouvelle à cette interprétation. Il s’agit d’obligations des États, et non de l’Union européenne en tant que telle car, en raison du principe de l’autonomie institutionnelle des États membres, ceux-ci ont une compétence exclusive en ce qui concerne le régime et les fonctions des collectivités locales (I). L’Union européenne n’a pas davantage de compétence internationale en ce qui concerne les collectivités locales des États membres qui ont également, en ce domaine, une compétence exclusive, de sorte que l’Union européenne ne pourrait pas s’engager elle-même au respect de la Charte ; les obligations des États membres pour le respect du droit communautaire ne sauraient donc porter atteinte à leurs obligations relatives au respect de la Charte de l’autonomie locale (II). Pour améliorer la protection de l’autonomie locale au sein de l’Union européenne, il faut donc prolonger le suivi par le Conseil de l’Europe de l’application de la Charte par les Etats jusque dans les politiques de l’Union européenne ; c’est le sens des recommandations qui seront formulées (III).